O XII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico (CBDU), realizado em outubro de 2025 na Universidade de Brasília sob o tema “Justiça Socioterritorial: redistribuição, reparação e reconhecimento”, inaugurou uma inflexão decisiva na dogmática urbanística nacional. O congresso colocou explicitamente a produção racializada do espaço urbano como eixo hermenêutico central, sinalizando a necessária ampliação do conteúdo jurídico-normativo da função social da cidade.
Esta transformação responde a uma lacuna estrutural no direito urbanístico brasileiro: a ausência de tratamento da dimensão racial como categoria jurídica autônoma na interpretação e aplicação dos instrumentos da política urbana. Como tem apontado a Rede BrCidades, não há como enfrentar a questão urbana sem que se enfrente a questão racial. São indissociáveis. Algo que traz para a consolidação da bandeira da Reforma Urbana Popular a necessidade do reconhecimento de raça, classe e gênero enquanto estruturantes para qualquer projeto de efetivação do direito à cidade previsto constitucionalmente.
O direito à propriedade no Brasil não pode ser mais interpretado de maneira dissociada de sua co-constituinte material. Trata-se de dívida histórica que o ordenamento jurídico tem sistematicamente silenciado. A Lei de Terras de 1850 (Lei nº 601/1850), ao estabelecer a aquisição de terras mediante compra, não apenas institucionalizou o bloqueio jurídico ao acesso fundiário pela população negra às vésperas da abolição, mas também cindiu as condições de possibilidade da reprodução da vida material, fazendo da esmagadora concentração dos meios de produção o elemento fundante do ordenamento jurídico pátrio.
Gesta-se, assim, um Direito às avessas, um sistema que opera mais orientado pela negativa de apropriação que propriamente pela proteção ou mesmo pela ampliação do acesso à propriedade. Consolida-se juridicamente um pernicioso direito das remoções: de mocambos, cortiços, comunidades e favelas. Dados sistematizados pela Rede Nordeste de Monitoramento e Incidência em Conflitos Urbanos do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) demonstram a atualidade desta lógica: em 2023, apenas em Pernambuco, havia 220 conflitos coletivos fundiários urbanos. Apenas em Recife eram 73, envolvendo mais de 14 mil famílias, aproximadamente 20,82% do déficit habitacional municipal.
O planejamento urbano brasileiro tece, assim, desde seus instrumentos urbanísticos, tecnologias jurídicas de segregação racial. De um lado, a negativa de apropriação opera historicamente a erradicação dos mocambos, o higienismo e a remoção sistemática de populações negras e tradicionais. De outro, concentra comunidades negras e periféricas em áreas ambientalmente degradadas. Tem-se o produto, não desvio, da operação estrutural do planejamento urbano racializado.
A aplicação do princípio constitucional da igualdade (art. 5º, caput, CF/88) e dos objetivos fundamentais de erradicação da pobreza, redução de desigualdades e promoção do bem de todos sem preconceitos de raça (art. 3º, III e IV, CF/88) exige que o direito urbanístico incorpore a dimensão racial como categoria hermenêutica obrigatória na interpretação da função social da cidade e da propriedade.
É, portanto, fundamental sacudir as categorias jurídicas como também os instrumentos urbanísticos de planejamento urbano, para que o debate racial rompa, penetre e supere de uma vez por todas as fronteiras tradicionais com as quais se edificou o pensamento jurídico nacional, ancorado em um suposto mito da propriedade intocável e inabalável para os de posses, e absolutamente distante e inalcançável para os sem-posses no Brasil.
Regionalização do debate jurídico: a necessária ampliação das vozes do Norte e do Nordeste
A construção dogmática do direito urbanístico brasileiro ocorreu sob hegemonia epistemológica dos centros acadêmicos e jurídicos do Sudeste, reproduzindo na produção normativa e jurisprudencial a mesma concentração de poder que caracteriza a estrutura federativa brasileira. Esta centralização tem consequências jurídicas concretas: os conflitos urbanos do Norte e do Nordeste permanecem subteorizados, suas especificidades ignoradas na formulação de políticas nacionais, suas experiências de resistência deslegitimadas como produção dogmática válida.
No Nordeste são 6.593.053 pessoas negras responsáveis por domicílios inadequados. No mesmo sentido, a composição por cor ou raça do responsável pelos domicílios com Inadequação de Infraestrutura Urbana revela que, em âmbito nacional, a maioria desses domicílios é chefiada por pessoas negras (pardas e pretas), que somam 67,5% (sendo 53,4% pardas e 14,1% pretas), seguidas por brancas, com 30,7%. Esse padrão de desigualdade estrutural se repete em todas as regiões do País, com diferentes intensidades, com as regiões Norte e Nordeste concentrando os maiores percentuais — 67,8% e 60,3%, respectivamente.
Quanto à Inadequação Edilícia no Brasil, o recorte por cor ou raça segue tendência semelhante, com predominância de pessoas negras responsáveis pela maioria dos domicílios afetados, representando 61% do total nacional. Essa predominância é ainda mais acentuada nas regiões Norte (81,2%) e Nordeste (80,2%). A distribuição da Inadequação Fundiária no Brasil segundo a faixa de renda revela padrões regionais distintos. Nas regiões Norte e Nordeste, a inadequação fundiária está majoritariamente concentrada entre os domicílios da Faixa 1 do programa Minha Casa, Minha Vida.
A experiência sistematizada pela Rede Nordeste do IBDU no monitoramento de 296 conflitos em quatro capitais — Fortaleza, Natal, Salvador e Recife — revelou tipologias específicas: a) remoções autoexecutadas pelo poder público municipal sem ordem judicial; b) omissão deliberada em implementar instrumentos do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001); c) utilização seletiva da legislação ambiental como instrumento de despejo; d) conflitos envolvendo terras públicas sem destinação adequada.
No Norte, a natureza dos conflitos fundiários urbanos também guarda suas especificidades. Dados da Campanha Nacional Despejo Zero indicam que a região concentra a segunda posição em quantidade de conflitos mapeados no País. São mais de 466 mil pessoas atingidas ou ameaçadas de despejo, sendo mais de 66% deste universo de pessoas negras, reforçando a dimensão racial e os destinatários bem definidos destas remoções. Somam-se ainda no agravamento deste contexto algumas particularidades étnicas e migratórias associadas aos conflitos fundiários, a exemplo de indígenas vivendo em contexto urbano, invariavelmente em ocupações, como também a situação de vulnerabilidade extrema de imigrantes venezuelanos que vivem essencialmente em situação de rua, em abrigamentos de longa duração ou em ocupações urbanas, traço comum em cidades como Manaus (AM) e Boa Vista (RR).
Ainda em relação à região Norte, a atuação de agentes privados em remoções clandestinas, extrajudiciais e violentas, que em alguns casos contam com o suporte de agentes públicos do Estado, também merece destaque. Este fenômeno pode estar diretamente associado ao avanço do crime organizado na Amazônia, que atua não apenas com o tráfico de drogas e com o garimpo ilegal, mas também com o domínio dos territórios, subjugando 59% da população que mora em áreas controladas por ao menos um grupo criminoso, segundo apontamento do Fórum Brasileiro da Segurança Pública.
Estas dinâmicas demandam construção jurisprudencial e doutrinária específica, impossível sem a ampliação das vozes do Norte e do Nordeste nos espaços de produção normativa e acadêmica do direito urbanístico. A efetividade nacional do Estatuto da Cidade depende de sua capacidade de responder às especificidades regionais.
Reforma Urbana Popular: nova gramática constitucional do direito à cidade
A Reforma Urbana Popular deve radicalizar a leitura constitucional dos arts. 182 e 183 da Constituição Federal à luz dos princípios da igualdade racial (art. 3º, IV), da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III) e do pluralismo jurídico implícito no reconhecimento constitucional dos direitos territoriais quilombolas (art. 68, ADCT) e dos povos tradicionais.
Alijar-se de qualquer interpretação da função social da cidade racialmente neutra. Planos diretores, leis de zoneamento, políticas habitacionais e instrumentos de regularização fundiária devem incorporar obrigatoriamente a perspectiva de reparação racial, sob pena de violação do princípio da igualdade material.
É dizer, os instrumentos urbanísticos constitucionais (arts. 182 e 183 da CF/88) e do Estatuto da Cidade (10.257/2001) devem ser mobilizados prioritariamente não no sentido puro e simples da deletéria captura da mais-valia urbana, mas para reparação da dívida histórica com a população negra e periferizada. É o momento de consolidarem-se políticas de ação afirmativa de acesso à terra, reconhecidas não como concessões discricionárias, mas obrigações constitucionais derivadas do art. 3º, III e IV, da Constituição.
O XII CBDU, ao articular-se com a COP30 e a 6ª Conferência Nacional das Cidades, reconhece que a efetividade do direito urbanístico depende de sua capacidade de responder à emergência climática de forma racialmente justa. As populações mais vulneráveis aos eventos climáticos extremos são precisamente aquelas histórica e juridicamente segregadas em áreas de risco.
Nesse sentido, a nacionalização da pauta da Reforma Urbana exige três movimentos jurídicos simultâneos:
Primeiro, a constitucionalização da dimensão racial no direito urbanístico, mediante interpretação sistemática dos arts. 3º, III e IV, 5º, caput, 182 e 183 da Constituição. Isto implica em reconhecer o direito à cidade como direito fundamental implícito cuja violação sistemática configura discriminação racial institucionalizada. É o sentido da Nota Técnica nº 15 da Defensoria Pública da União, no âmbito da ADPF 973 do STF, conhecida como “ADPF pelas Vidas Negras”, que propõe medidas sobre direito à moradia para o Plano Nacional de Enfrentamento ao Racismo Institucional com foco: a) no combate à pobreza e à miséria como fator de exclusão da população negra de condições dignas de habitação; b) na necessidade de políticas ambientais preventivas para enfrentar o racismo ambiental, já que 62% das 3,9 milhões de pessoas em áreas de risco são negras; e c) a adequação das políticas habitacionais, especialmente o programa Minha Casa Minha Vida, à população negra.
Segundo, a regionalização da produção normativa e jurisprudencial, ampliando as vozes do Norte e do Nordeste nos espaços de participação popular, nas instâncias decisórias do Ministério das Cidades, do Conselho Nacional das Cidades e nas instâncias judiciais. A federação cooperativa (art. 23, CF/88) exige que a diversidade regional seja traduzida em pluralismo jurídico-urbanístico.
Terceiro, a decolonização dos instrumentos urbanísticos, reconhecendo que sua gênese histórica segregacionista exige releitura radical. Zoneamento, leis de uso e ocupação do solo, códigos de obras, legislação ambiental devem ser reinterpretados à luz da função social antirracista da cidade.
A Reforma Urbana Popular é, juridicamente, a exigência de que o direito urbanístico brasileiro cumpra finalmente o programa constitucional de 1988: uma ordem jurídico-urbanística que não reproduza, mas enfrente e repare as desigualdades raciais estruturais. O silenciamento da dimensão racial na questão urbana configura um dos pilares da arquitetura jurídica pátria que perpetua a colonialidade das relações de poder e propriedade no ordenamento jurídico brasileiro.