O sistema financeiro brasileiro é um mau exemplo em vários sentidos. Cumpre mal o seu papel de financiamento da economia; o crédito, lato sensu, é caro e concentrado no curto prazo, a taxa de juros é uma das maiores do mundo, talvez a maior. Pequenas e médias empresas, bem como parcela expressiva das famílias, mostram indicadores de alto e crescente endividamento. Até a eclosão do caso Master, alegava-se que a despeito dessas más características o sistema, além de protegido contra as crises – até porque empresta relativamente pouco – também apresentava elevado padrão de regulação e proteção contra fraudes. Todavia, o que se está presenciando é exatamente o contrário.
A regulação do Sistema Financeiro Nacional possui baixa accountability entendida como a somatória da baixa qualidade e quantidade de informações prestadas, a pouca explicação das decisões tomadas, sobretudo no âmbito regulatório além de dificuldades de impor sanções. Ademais, estão presentes no nesse sistema omissões cruciais, como a da regulação das fintechs. Para não obstaculizar o crescimento dessas instituições o Brasil adotou o chamado ‘sandbox regulatório’, uma dispensa temporária de regras, com o intuito de regular a posteriori com o aprendizado. Mas, essa atitude se eternizou e, como estamos fartos de presenciar, a proliferação de fintechs facilitou a lavagem de dinheiro do crime organizado e de sonegadores de impostos.
O debate suscitado pela liquidação do banco Master, suas fraudes expressivas e interconectadas, com a participação de tipos distintos de instituições e instrumentos financeiros, tem seguido um caminho muito estreito. Ou seja, o questionamento se dirige ao modelo de regulação, às suas instituições, à distribuição de tarefas entre elas e à adequação de seus instrumentos de intervenção. Pouco ou nada se diz sobre o contexto geral de profunda desregulação financeira no qual estão operando e, no caso brasileiro, da pouca ou inexistente prestação de contas das instituições financeiras, incluídos os seus reguladores, à sociedade brasileira e suas instituições. Este artigo procura resgatar temas mais amplos nessa discussão, tais como: o contexto deletério criado pela desregulação, como alguns países centrais têm procurado lidar com o problema e, como a regulação do Sistema Financeiro Nacional se situa nesse contexto.
Um breve contraponto entre a regulação e desregulação do sistema financeiro no regime de Bretton Woods e na financeirização recente esclarece os contornos da desregulação posta em prática a partir dos anos 1980. Ao abrigo de uma legislação abrangente, como o Glass Steagall Act nos Estados Unidos, a regulação compreendia o crédito dirigido, a segmentação bancária e a rígida separação com o mercado de capitais, os juros administrados e, no plano internacional, os controles dos fluxos de capitais. Para além dos aspectos específicos, uma dimensão crucial do período foi a preeminência dos Tesouros sobre as instituições, em particular sobre os bancos centrais, a quem estavam subordinados.
Do ponto de vista institucional, nos EUA, a rígida segmentação consolidou uma regulação correspondente com instituições direcionadas aos principais mercados. Algumas mais antigas como Federal Reserve (FED) de 1913, para o mercado monetário e cambial, a Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) de 1933, para garantir os depósitos bancários, supervisionar bancos e administrar falências bancárias; a Secutity and Exchange Comission (SEC), de 1934, para regular o mercado de capitais, todas três como resposta à crise 1929.
Já no final do período de Bretton Woods, surgiu a Commodity Futures Trading Commission (CFTC) de 1974, dedicada ao mercado de opções, futuros, e posteriormente derivativos, e mais recentemente no rescaldo da crise de 2008, a Federal Housing Finance Agency (FHFA) de 2008 para regular o crédito imobiliário e o Financial Stability Oversight Council (FSOC) de 2010, uma instituição que agrega todas as agências no intuito de identificar e limitar o risco sistêmico.
O sistema desregulado que sucede o regulado, conta em princípio com as mesmas instituições e algumas a mais que são agregadas após a crise de 2008, mas operam num ambiente Desregulamentado, Descompartimentalizado e Desintermediado, para usar uma caracterização sintética do economista francês François Chesnais. O essencial neste processo é a interconexão dos mercados e instituições, em síntese, a ampliação do risco sistêmico decorrente da gestão ativa de balanços e do curto prazismo, e que tem como pano de fundo a ampliação da securitização, dos derivativos e da internacionalização financeira.
A desregulamentação dos mercados produziu uma das maiores crise do capitalismo, a de 2008, tal qual havia levado a outra semelhante, a de 1929. O fato de os bancos centrais terem realizado o salvamento do sistema financeiro em 2008 por meio da emissão de moeda para a compra de ativos problemáticos e para conter a preferência pela liquidez condicionou o tipo de resposta, muito limitada, de re-regulação do sistema financeiro. Ela veio, nos países desenvolvidos, apenas com a criação de instituições para controlar o risco sistêmico.
Independentemente de seus formatos específicos, a aposta é a de que o problema das interconexões de riscos e instituições pode ser limitado ao se estabelecer critérios prudenciais macroeconômicos, para além dos microeconômicos. Ou seja, o desafio da proposta é o de manter a essência do sistema, os seus três Ds, e criar regras para o seu bom funcionamento no âmbito das agências reguladoras tanto no plano micro quanto macro, administrando um ambiente permanente de disputa entre instituições públicas e interesses privados.
Uma análise das experiências particulares lança luzes sobre as possibilidades de funcionamento da proposta e seus percalços. A questão de fundo nesse caso é a do interesse público versus o privado. No primeiro grupo estão não só as instituições reguladoras agindo de forma republicana no interesse do bem comum. O que traz à tona não só o tema da sua eficiência, mas associada a ela a questão central da accountability .
Ou seja, a pergunta adicional à questão técnica de quão adequado é o desenho é a de quanto essas instituições são capturadas pelos interesses dos regulados. Mais precisamente, quais os mecanismos de controle democrático do sistema financeiro para além da qualidade de sua regulação? Alguns casos merecem ser considerados.
Os EUA constituem o caso padrão da regulação fragmentada, com várias instituições dedicadas a mercados específicos, como vimos acima. Do ponto de vista regulatório o conjunto dessas agências participa do Financial Stability Oversight Council (FSOC) de 2010, criado pelo Dodd-Frank Act para gerir o risco sistêmico, após a grande crise financeira de 2008. A agência é comandada pelo Secretário do Tesouro dos EUA e possui poderes genéricos para gerir esse risco como o de designar atividades e instituições como “sistêmicas”, a partir de quando passam a obedecer a padrões mais restritivos de funcionamento tais como: requisitos prudenciais mais exigentes, realização de stress tests e maiores exigências de capital e liquidez. A questão de fundo nesse caso é até que ponto essas ações são suficientes ou apropriadas para lidar com as ondas periódicas de otimismo dos mercados financeiros, recorrentes nos mercados desregulados.
Do ponto de vista do controle mais amplo, todas as agências reguladoras do sistema financeiro americano respondem em graus diferenciados ao congresso nacional. E o fazem pela dependência orçamentária – a exceção do FED –, na obrigação de audiências periódicas, regulares ou convocadas, por submissão a órgãos de auditoria ligados ao Legislativo como o GAO (Government Accountability Office) para auditoria externa e o Inspectors General (IGs) para auditoria interna, esta última compreendendo casos de corrupção, má gestão e conflitos de interesse. Além desses mecanismos de supervisão, o que parece ser mais essencial é que na economia americana as instituições da regulação monetário-financeira, inclusive o FED, são criaturas do Congresso e devem a ele a sua existência.
O fato do FED ter autonomia orçamentária torna-o, em princípio mais independente do Congresso, todavia os mecanismos indiretos de fiscalização da sua atividade, são relevantes. Eles vão além do poder de sabatinar e aprovar a indicação do presidente e do board de governadores, ou de eventualmente, impedi-los em casos graves. Afora isto, os mecanismos de fiscalização compreendem: audiências semestrais regulares e de comparecimento compulsório da diretoria, nas quais são examinadas e discutidas as ações de política a cargo do FED, relatórios periódicos também obrigatórios sobre política monetária, estabilidade financeira e supervisão bancária.
Ambas as iniciativas são acompanhadas de perto por duas comissões no congresso: uma do Senado e outra da Câmara. Importante assinalar o grau ampliado das informações que são disponibilizadas, presentes não apenas na divulgação de atas do comitê de política monetária, o FOMC, mas na publicação de votos individuais e nas explicações detalhadas das decisões. Por fim, o FED tem as suas contas auditadas pelo GAO.
O padrão mais avançado de regulação, participação da sociedade civil e de responsabilização é o do Reino Unido. Com duas instâncias, funcionando no âmbito do banco central, a Prudential Regulation Authority (PRA) e o Financial Policy Committee (FPC), realiza-se as tarefas da regulação do conjunto do sistema financeiro com o modelo de dois pilares (Twin Peaks). A primeira, atua no âmbito microeconômica e fiscaliza a observância das normas do acordo de Basileia III relativas às exigências de capital, liquidez, de gestão de riscos e governança corporativa. O segundo, tem caráter macroprudencial, ou seja, de gestão do risco sistêmico controlando o endividamento agregado do sistema, a formação de bolhas de ativos e as interconexões entre instituições.
No âmbito do Banco da Inglaterra (BoE) funciona também o comitê de política monetária (Monetary Policy Comittee/MPC) que decide sobre a taxa de juros básica e as outras variantes de política monetária não convencional como operações de quantitative easing ou forward guidance com o objetivo de alcançar a meta de inflação. Por fim, uma terceira instituição do sistema regulatório a Financial Conduct Authority (FCA), criada em 2013 em substituição da FSA, tem atuação independente do banco central, constituindo-se como agência reguladora individualizada e centra as suas atividades na fiscalização da conduta do mercado. Foco importante é colocado na qualidade de produtos, na transparência de informações, combate a fraudes, práticas abusivas e proteção de dados.
Do ponto de vista operacional o sistema inglês é considerado superior pela integração entre as várias instâncias regulatórias, ou seja, a concentração no banco central das decisões de política monetária e a regulação micro e macro prudenciais, mas também pela sua accountability. A distinção essencial com o sistema americano é a participação no âmbito decisório dos comitês, dos membros externos ou independentes.
Todos os três comitês que funcionam no âmbito do Banco da Inglaterra possuem, em composição variável, diretores da instituição, representantes do tesouro e participantes externos independentes com direito a voto e paridade de votos com os membros internos. Esses membros externos são cidadãos com reconhecida expertise no setor, indicados pelo secretário do tesouro e aprovados pelo parlamento para cumprirem mandatos fixos. Esse padrão é também observado na Financial Conduct Authority (FCA), a agência reguladora de condutas.
A superioridade do sistema inglês sobre o americano, mas também sobre a maioria dos sistemas regulatórios dos países desenvolvidos, reside desde logo, na incorporação da sociedade civil na esfera das decisões, portanto previamente à fiscalização pelas instâncias representativas da sociedade, como o parlamento. Ademais, esse último possui uma importância crucial nesses processos. O controle do BoE é exercido pelo Treasury Select Committee, ao qual as reguladoras e seus membros se reportam. Além dos relatórios regulares das audiências frequentes e das cartas públicas dessas instituições, quaisquer membros dos comitês podem ser convocados, incluindo os externos, para a partir de fatos relevantes justificar votos individuais.
Em contraste com o caso inglês e mesmo americano coloca-se a precariedade do nosso sistema regulatório, tanto do ponto de vista técnico quanto da responsabilização. O sistema brasileiro é do tipo setorial composto pelo Banco Central que fiscaliza os bancos e gerencia as políticas monetária e cambial, a CVM focalizada no mercado de capitais a Susep no setor de seguros e a Previc na previdência complementar.
A primeira grande falha do sistema brasileiro é a ausência de uma instituição de gerenciamento do risco sistêmico, que agregue o Tesouro, as várias instâncias setoriais e desejavelmente, a sociedade civil. O Conselho Monetário Nacional teria poderes formais para desempenhar esse papel, mas caracteriza-se por uma baixa representatividade; composto apenas pelo ministro da Fazenda, do Planejamento e o presidente do banco central; baixa transparência do processo decisório e ausência de accountability.
A principal agência reguladora do sistema financeiro do País é o Banco Central que acumula várias atribuições, baixa transparência e nenhuma responsabilização. Ao Bacen cabe a gestão das reservas e da política cambial, da política monetária sob o regime de metas de inflação, da política prudencial, em associação com o CMN e da supervisão e fiscalização bancária. Na prática, a única política de responsabilidade do Bacen, sobre a qual é possível fazer alguma avaliação é a política monetária em razão do regime de metas possuir como requisito universal um mínimo de publicização dirigida mais aos mercados financeiros do que a outros atores sociais. A execução das demais políticas constituem verdadeiras caixas-pretas.
No Bacen, a política monetária é comandada pelo Conselho de Política Monetária (Copom) composto apenas por diretores do banco. As reuniões regulares para definir a taxa de juros básica da economia são sucedidas da divulgação das atas e elabora-se um relatório trimestral de política monetária (RPM) com o diagnóstico detalhado das medidas e análise da economia e da inflação.
Esse relatório deveria ser o principal instrumento de prestação de contas do BC sobre a política monetária, inclusive pelo fato de ser encaminhado ao Congresso, em tese para cumprir essa função. A despeito da lei 179/2001, que estabeleceu a independência do BC, definir como obrigação genérica da instituição, prestar contas ao Congresso Nacional e divulgar relatórios de política monetária e estabilidade financeira, não há a obrigação de comparecer fisicamente em datas fixas, ou seja, não há calendários fixo, ao contrário das boas práticas internacionais.
Para além da fiscalização fraca e irregular do Congresso brasileiro sobre a política monetária do Banco Central, como as demais atividades do BC são fiscalizadas ou auditadas? Nos casos vistos acima, o americano e o inglês, há instituições externas de auditoria ligadas ao parlamento e seu papel de fiscalização das contas financeiras e atividades administrativas da instituição. Essas auditorias encaminham relatório ao Congresso que as convertem em publicação aberta ao público inclusive com as recomendações para sanar problemas gerais ou específicas. No Brasil, a única instituição que se assemelha as essas auditorias é o TCU, órgão vinculado ao Poder Legislativo, e eivado de interesses partidários e fisiológicos, como vimos recentemente.
O caso Master trouxe à tona as deficiências do aparato regulatório brasileiro, tanto do ponto de vista técnico, mas sobretudo quanto à responsabilização; as fraudes, a demora para coibir sua continuidade, os obstáculos interpostos à sua solução por pressões políticas de membros do Congresso e do Judiciário configuram a permeabilidade do sistema à pressão dos lobbies e interesses escusos.
É paradigmática e escandalosa a falta de punição de administradores dos fundos de pensão dos estados e municípios que aplicaram quase 2 bilhões de reais nos CDBs do Banco Master. Por fim, é não só esse nesse plano que a precariedade regulatória se manifesta. Na organização das decisões sobre a política monetária e cambial, o sistema mostra baixa transparência, insuficiente fiscalização do Congresso e, participação inexistente da sociedade civil – em desarmonia com as melhores práticas internacionais. A tarefa de reestruturação da regulação do sistema financeiro brasileiro é vasta e urgente.
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